Gut gemeint ist nicht immer auch gut
Aus PrivatisierungsWiki
Dies ist eine Wiki-Seite. Ein Wiki ist eine Art offenes Buch. Alle, die es möchten, können die Texte auf dieser Seite innerhalb von Minuten ergänzen, ändern und löschen. Siehe dazu Hilfe und Arbeitsweise.
Von Klaus Dräger, April 2007
Die EU-Dienstleistungsrichtlinie und die Debatte um einen 'EU- Gemeinschaftsrahmen' zur öffentlichen Daseinsvorsorge und zu sozialen und Gesundheitsdiensten
Die Verabschiedung der EU-Dienstleistungsrichtlinie im November 2006 hat bei Gewerkschaften und den Trägern der öffentlichen Wohlfahrtspflege die Sorge bestärkt, dass öffentliche Dienste und Strukturen der Daseinsvorsorge zunehmend in den Strudel europäischer Liberalisierungsbestrebungen geraten könnten. Um dem entgegenzuwirken, wird die Diskussion über einen 'Gemeinschaftsrahmen' oder eine 'Rahmenrichtlinie' zur Daseinsvorsorge wieder neu entfacht (Sozialdemokraten, Grüne, Gewerkschaften).
Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) und die europäischen Sozialdemokraten (PSE) haben eigene Entwürfe für eine Rahmenrichtlinie über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorgelegt. Der EGB hat darüber hinaus eine kurze Massenpetition zur Daseinsvorsorge lanciert. (1)
Die Plattform sozialer Nichtregierungsorganisationen (eine Art Meganetzwerk von über 50 europäischen sozialpolitischen Netzwerken) fordert zudem sektorspezifische Rahmenrichtlinien zu sozialen Diensten und zu Gesundheitsdiensten. Eine gewisse Ironie liegt in dem Umstand, dass viele dieser Akteure (EGB, Sozialdemokraten, Plattform sozialer NGO´s) zuvor die letztlich verabschiedete EU-Dienstleistungsrichtlinie als 'ausgewogenen Kompromiss' zwischen Marktöffnung und der Wahrung des Europäischen Sozialmodells begrüßt hatten. Was steckt also hinter diesen neuen Vorstößen?
Öffentliche Dienste und Daseinsvorsorge: Schieflage im EG-Vertrag
Im EG-Vertrag ist von öffentlichen Gütern oder öffentlichen Diensten und ihrer Stellung in Wirtschaft und Gesellschaft der EU und ihrer Mitgliedstaaten nirgendwo die Rede. Erwähnung finden einzig die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI, services of general economic interest), womit DAWI auch den Status eines durch den EG-Vertrag abgesicherten Rechtsbegriffs hat. Gemeint sind damit Bereiche wie Telekommunikation, Energieversorgung, Bahn, Post, Fernsehen usw.. Sie wurden größtenteils schon durch sektorspezifische EU-Richtlinien liberalisiert und dem EU-weiten Wettbewerb unterworfen. Der Europäische Gerichtshof hat in einer Reihe von Einzelfallentscheidungen unter anderem auch Notfalldienste (Ambulanzen), Abfallbeseitigung und Arbeitsvermittlung als Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bezeichnet.
Allgemein wird den Mitgliedstaaten das Recht zuerkannt, die DAWI nach dem Subsidiaritätsprinzip in eigenem Ermessen zu organisieren. Im EG-Vertrag (konsolidierte Fassung von Nizza) wird durch die maßgeblichen Artikel 16 und 86 jedoch ein Spannungsverhältnis zwischen Binnenmarktregeln und öffentlichem Interesse aufgebaut.
Einerseits wird hervorgehoben, dass die Funktionsfähigkeit der DAWI gewährleistet werden muss. Artikel 16 EG-Vertrag bestimmt dazu:
Unbeschadet der Artikel 73, 86 und 87 und in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts tragen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich dieses Vertrags dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können.
Andererseits wird festgehalten, dass sie aber auch grundsätzlich den Binnenmarktregeln unterliegen. Dazu bestimmt Artikel 86 EG-Vertrag:
(1) Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und 81 bis 89 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten.
(2) Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft.
Weiterhin sind die Bestimmungen über staatliche Beihilfen (Artikel 87 - 89 EG Vertrag) für die DAWI maßgeblich. Sie gehen von der Unvereinbarkeit von staatlichen Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt aus und legen einen stark eingegrenzten Katalog von Ausnahmetatbeständen fest. In Anwendung dieser Regeln sieht es die Europäische Kommission als ihre Aufgabe an, die bestehenden Strukturen der Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen dahingehend zu hinterfragen, ob diese nicht besser, kostengünstiger und ebenso sicher im Rahmen von Markt und Wettbewerb erbracht werden könnten. Die DAWI fallen voll in den Anwendungsbereich der EU-Dienstleistungsrichtlinie und werden nur von den Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr ausgenommen.
Gewöhnlich werden die DAWI als eine Untergruppe der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (DAI) betrachtet. Zu den DAI gehören z.B. auch Dienstleistungen in den Bereichen Bildung, Kultur, Soziales usw. Als Rechtsbegriff kennt der EG-Vertrag aber nur die DAWI. Der Begriff der DAI tauchte vermutlich erstmals in der Kommissionsmitteilung von 1996 über „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in Europa“ auf (KOM 1996/443). Es handelt sich hierbei explizit nicht um einen Rechtsbegriff des EG-Vertrags. Der Europäische Gerichtshof verwendet den Begriff „DAI“ auch konsequenter weise nicht in seiner Einzelfallrechtsprechung. Allerdings wird er nun erstmals im EU-Sekundärrecht erwähnt: die berühmte Formel in der EU-Dienstleistungsrichtlinie, dass nicht-wirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse nicht in deren Anwendungsbereich fallen.
Die Europäische Kommission hat zu den DAI ein Grünbuch (KOM 2003/270) und ein Weißbuch (KOM 2004/374) vorgelegt, die ihre Stellung im EU-Recht und insbesondere die Anwendbarkeit der Binnenmarktregeln auf sie erörtern. Eine Definition, was unter dem Begriff der DAI zu verstehen sei, liefert sie darin nicht. Sie gibt nur zu erkennen, dass die DAI ihrer Meinung nach im Wesentlichen als nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten zu betrachten sind. Allerdings betont sie auch, dass die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten dynamische, veränderliche Züge trägt, wobei in den vergangenen Jahrzehnten die Zahl der Tätigkeiten, die wirtschaftliche Bedeutung erlangt haben, immer weiter angewachsen ist (KOM2003/270).
Die Kommission deutete in der Diskussion im Europäischen Parlament (EP) um das Weißbuch weiterhin an, dass sie einen allgemeinen EU-Rechtsrahmen für die DAI als juristisch nicht machbar und auch als nicht erstrebenswert erachtet, sondern in weiteren branchen- oder sektorspezifischen Richtlinien (wie zuvor bei Telekommunikation, Strom, Gas usw.) die geeignete Lösung sieht. Von der Europäischen Kommission ist daher keine Unterstützung zu erwarten, die DAI von weiteren Liberalisierungsprojekten auszusparen.
Seit Jahren gibt es ferner auf EU-Ebene eine ergebnislose Diskussion darüber, wie die DAWI exakt von den DAI abgegrenzt werden können. Prof. Dr. Markus Krajewski vertritt in einem Hintergrundpapier für den Europäischen Verband der Gewerkschaften des Öffentlichen Dienstes (EPSU) den Standpunkt, dass die Erfindung des Begriffes der ‚Dienste von allgemeinem Interesse’ genau jene Probleme geschaffen hat, die ein Gemeinschaftsrahmen zur Daseinsvorsorge zu lösen beabsichtigt (Krajewski 2006:7). Kurzum, die Unterscheidung zwischen DAWI und DAI schaffe erst eine beträchtliche Rechtsunsicherheit, die es im bisher bestehenden EG-Recht in dieser Weise nicht gab.
Das Damoklesschwert des EuGH: Sind Daseinsvorsorgeleistungen wirtschaftliche oder nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten?
Der EG-Vertrag kennt keinen positiven Rechtsbegriff ‚Dienstleistung’. Vielmehr wird der Begriff der Dienstleistung negativ definiert (Artikel 50 EGV): Dienstleistungen im Sinne dieses Vertrages sind Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit von Personen unterliegen. Vereinfacht gesagt: Dienstleistung ist potenziell jede (wirtschaftliche) Tätigkeit, die nicht den vorgenannten drei Binnenmarktfreiheiten (freier Waren-, Kapital-, Personenverkehr) zuzuordnen ist.
Durch die Einzelfallrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ist eine weitere Debatte hinzugekommen: Was ist als eine „wirtschaftliche Tätigkeit“ zu betrachten? Der EuGH definiert unter Berufung auf Artikel 50 EG-Vertrag als Wirtschaftstätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (2), unabhängig von der Rechtsform des Unternehmens (öffentlich oder privat, KD) und der Art seiner Finanzierung (z.B. Verkaufserlöse, Gebühren, Steuern und andere Transfers, KD). Als Wirtschaftstätigkeit sei daher jede Leistung anzusehen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird, unabhängig davon, ob sie von demjenigen bezahlt wird, dem sie zugute kommt. (3)
Eine nicht-wirtschaftliche Aktivität (wie z.B. kostenloser öffentlicher Schulunterricht) ist im Sinne von Artikel 50 EGV keine Dienstleistung. Das mag dem Alltagsverstand grob widersprechen – denn schließlich handelt es sich um eine öffentliche Dienstleistung – doch handelt der EG-Vertrag hier nur vom Gemeinsamen Markt und vom EG-Binnenmarkt. Pervertierte Logik eben.
Das Unterscheidungsmerkmal „wirtschaftlich“ oder „nicht-wirtschaftlich“ ist stets wesentlich, um zu bestimmen, ob eine Tätigkeit als Dienstleistung zu betrachten ist und der sie erbringende Anbieter ein „Unternehmen“. (4)
Wird das Verdikt „wirtschaftliche Tätigkeit“ gefällt, so gilt dafür folgerichtig die Anwendung der Bestimmungen zum freien Dienstleistungsverkehr, zum Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilfenrecht.
In diesem Sinne ist auch der Begriff der „Dienstleistung“ in der Dienstleistungsrichtlinie gefasst (Artikel 4 Abs. 1). Demgemäß wären also auch Dienstleistungen in den Bereichen Kultur, Bildung, Soziales usw. prinzipiell als wirtschaftliche Tätigkeiten zu betrachten, sofern sie gegen Entgelt (z.B. finanziert über Gebühren oder öffentliche Transfers, KD) erbracht werden.
Weiteren Aufschluss gibt Erwägung 16 der EU-Dienstleistungsrichtlinie. Dort wird gestützt auf einschlägige EuGH-Rechtsprechung (Case 263/86 Humbel etc.) ausgeführt, dass z.B. Unterrichts- oder Einschreibegebühren, die Studenten oder sonstige LehrgangsteilnehmerInnen entrichten, nicht als Entgelt im Sinne der Richtlinie betrachtet werden, da die Dienstleistung noch überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Umgekehrt heißt dies, dass entsprechende Dienstleistungen (z.B. in den Bereichen Bildung, Weiterbildung, Kultur, Soziales) dann aufgrund des Entgeltkriteriums in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, sofern die Dienstleistung nicht mehr „überwiegend“ (d.h. zu weniger als 50 Prozent?) aus öffentlichen Mitteln finanziert wird. Angebote z.B. von privaten oder gemischt öffentlich-privaten Bildungsträgern usw. sind damit wahrscheinlich recht klar von der Dienstleistungsrichtlinie erfasst.
In der Dienstleistungsrichtlinie wird ferner allgemein festgehalten, dass nur nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse nicht in ihren Anwendungsbereich fallen. Damit wird es für die nicht explizit von der Richtlinie ausgenommenen sozialen, kulturellen oder Bildungsdienstleistungen zum entscheidenden Kriterium, ob der EuGH ihre Aktivitäten in Zukunft als „wirtschaftliche“ betrachtet oder nicht. Die Einstufung als „wirtschaftliche Aktivität“ hat voraussichtlich zur Folge, dass die Vorschriften der Dienstleistungsrichtlinie zur Anwendung kommen. Je mehr sich der Trend zur „Modernisierung der Sozial-, Bildungs- und Kulturdienste“ durch Ausgliederung in private oder gemischt öffentlich-private Trägerschaften oder durch allgemeine Ausschreibungen von Leistungen der Daseinsvorsorge fortsetzt, umso mehr fallen größere Teile der öffentlichen Daseinsvorsorge unter die Regeln der Richtlinie.
Folgt man Krajewskis Argumentation, so ergibt sich folgende „Kettenlogik“:
Nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten werden nicht von den EG-Binnenmarktfreiheiten und dem Wettbewerbsrecht erfasst. Falls Dienste von allgemeinem Interesse – wie im (Weißbuch)-Ansatz der Kommission – als nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten definiert werden, bleiben sie außerhalb des Anwendungsbereichs des größten Teils des substanziellen EU-Rechts. Sobald eine Tätigkeit als ‚wirtschaftliche’ eingestuft wird, wird sie zur ‚Dienstleistung’ und ihr Anbieter zu einem ‚Unternehmen’ und unterliegt somit dem Wettbewerbsrecht. Sofern diese Dienstleistungen mit besonderen Verpflichtungen zum Schutz des Allgemeininteresses beauftragt werden, wie z.B. Universaldienstverpflichtungen, so werden sie als Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne von Artikel 86 (2) EG-Vertrag betrachtet (Krajewski 2006: 11).
Mit ihrer Mitteilung zu „Sozialen Diensten von allgemeinem Interesse“ (KOM 2006/177) hat die Kommission bereits eine 180-Grad-Wendung im Vergleich zum Weißbuch vorgenommen. Soziale Dienste seien in ihrer großen Mehrheit als „wirtschaftliche Tätigkeiten“ zu betrachten. Die Sorge von Gewerkschaften und Wohlfahrtsverbänden, dass große Teile der Daseinsvorsorge in den Sog des Dienstleistungsbinnenmarkts geraten, ist somit vollauf berechtigt. Was also tun?
Die 'alte' Debatte um einen 'Gemeinschaftsrahmen' zur Daseinsvorsorge: Der Streit um den ‚Vertrag für eine Verfassung für Europa’
Schon in den 1990er Jahren hatten der EGB und der Verband der öffentlichen Unternehmen (CEEP) eine Europäische Charta der Öffentlichen Dienste vorgestellt, deren Prinzipien sie in einem Gemeinschaftsrahmen für die öffentliche Daseinsvorsorge verankert sehen wollten. Dieser und ähnliche Vorstöße wurden von Abgeordneten der Grünen, der Sozialdemokraten (PSE) und der Linksfraktion (GUE/NGL) im Europäischen Konvent in der Debatte um den Verfassungsvertrag aufgegriffen. In der Konventsarbeitsgruppe 'Soziales Europa' forderten sie, dass der Schutz der öffentlichen Daseinsvorsorge in die Zielbestimmungen des Verfassungsvertrags aufgenommen werden müsse.
So formulierte etwa das Mitglied des Konvents Sylvia Yvonne Kaufmann MdEP in ihrem Beitrag (CONV 190/1/02 REV 1) zum sozialen Europa:
Der Schutz öffentlicher Güter und der öffentlichen Daseinsvorsorge, die Förderung der solidarischen sozialen Sicherungssysteme und die Förderung der Dienste von allgemeinem Interesse müssen deshalb im neuen Verfassungsvertrag als Ziel und Aufgabe der EU hervorgehoben werden. Sofern Dienste von allgemeinem Interesse marktförmig erbracht werden, ist auf eine umfassende und qualitativ hochwertige Universaldienstverpflichtung zu verweisen. Das Wettbewerbsrecht ist daher so zu modifizieren, dass Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge von den Wettbewerbsregeln ausgenommen sind und ökologische, soziale oder beschäftigungspolitische Auflagen an Dienste von allgemeinem Interesse nicht als Wettbewerbsverzerrung sanktioniert werden können.
Im Verfassungsentwurf des Konvents – und auch im von der Regierungskonferenz beschlossenen Vertrag über eine Verfassung für Europa – wurden diese Forderungen (zu Zielbestimmungen, Klarstellungen) nicht aufgegriffen. In Artikel III-6 des Verfassungsvertrags wurden die Formel der „Dienste vom allgemeinen wirtschaftlichen Interesse“ und der Wortlaut von Artikel 16 EG-Vertrag weitgehend unverändert wiedergegeben. Neu war lediglich, dass die „Grundsätze und Bedingungen“ für das Funktionieren dieser Dienste – vor allem jene wirtschaftlicher und finanzieller Art – durch 'Europäische Gesetze' näher bestimmt werden könnten.
Die Potsdamer Thesen zur öffentlichen Daseinsvorsorge von 2003 – sie waren auf einer Tagung von Kommunal-, Landes- und EuropapolitikerInnen von GUE/NGL und PDS erarbeitet worden – vermerkten in Bezug auf Artikel III-6 des Verfassungsentwurfs des Konvents (Europäisches Gesetz zu Grundsätzen und Bedingungen der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse), dass es offen bleibt, ob dieser Gemeinschaftsrahmen für die Leistungen der Daseinsvorsorge dem Primat der Demokratie und des öffentlichen Interesses über den Markt folgt oder umgekehrt dem Primat von Markt und Wettbewerb (...). Die Thesen forderten deutliche Klarstellungen:
Wir halten es für notwendig, dass der Schutz öffentlicher Güter, die Stärkung öffentlicher Dienste und der öffentlichen Daseinsvorsorge zur Verwirklichung des Gemeinwohls, einer nachhaltigen Entwicklung und des sozialen und territorialen Zusammenhalts der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union in die Zielbestimmungen der EU-Verfassung aufgenommen wird. In Artikel III-6 der EU-Verfassung ist der Primat einer funktionsfähigen öffentlichen Daseinsvorsorge und der bürgernahen demokratischen Entscheidungsfindung vor den Prinzipien des Binnenmarkts und des Wettbewerbsrechts festzuhalten.
Die Potsdamer Thesen setzen sich damit für die Schaffung einer belastungsfähigen Rechtsgrundlage zur Daseinsvorsorge im EU-Verfassungsvertrag ein. Sie soll gewährleisten, dass ein entsprechender 'Gemeinschaftsrahmen' sich auf EU-Verfassungsvertragsbestimmungen gründen kann, welche klar die Ausnahme der Daseinsvorsorge von den Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilferegeln festlegen. Ähnliche Positionen vertrat übrigens die Euromemo-Gruppe (Europäisches Netzwerk alternativer WirtschaftswissenschaftlerInnen). Innerhalb der Linksfraktion im Europäischen Parlament (GUE/NGL) gab (und gibt) es allerdings auch Positionen, die eine Rahmenrichtlinie zur Daseinsvorsorge aus prinzipiellen Gründen (Verteidigung des Subsidiaritätsprinzips und der nationalstaatlichen Souveränität, Daseinsvorsorge ist allein nationalstaatlich zu regelnde Aufgabe und Kompetenz) ablehnten.
Die Rechtsgrundlage eines „EU-Gemeinschaftsrahmens zur Daseinsvorsorge“: nur eine unerhebliche Detailfrage?
Bekanntlich ist der ‚Vertrag über eine Verfassung für Europa’ bisher nicht in Kraft getreten. Daraus ergibt sich, dass Artikel III-6 des Verfassungsvertrags bis auf weiteres nicht als Berufungs- oder Rechtsgrundlage für einen Gemeinschaftsrahmen zur Daseinsvorsorge herangezogen werden kann.
Der Ruf der Gewerkschaften und anderer nach einem solchen Gemeinschaftsrahmen steht damit vor dem Problem, eine geeignete Rechtsgrundlage im bestehenden EG-Vertrag für dieses Vorhaben ausfindig zu machen. Auf Anforderung des Berichterstatters zum Weißbuch der Kommission zu 'Dienstleistungen von allgemeinem Interesse', Bernhard Rapkay MdEP, hatte der Juristische Dienst des Europäischen Parlaments eine Expertise angefertigt. Deren Fazit lautete, dass es im derzeit geltenden Vertrag von Nizza keine geeignete Rechtsgrundlage für eine Rahmenrichtlinie oder einen Gemeinschaftsrahmen zur Daseinsvorsorge gibt.
Der Vorschlag der Sozialdemokraten (PSE) für eine Rahmenrichtlinie vom Juni 2006 und der Vorschlag des Europäischen Gewerkschaftsbundes (EGB) für einen 'Gemeinschaftsrahmen' beziehen sich ausschließlich auf die Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI), und damit nicht auf die Daseinsvorsorge im breiteren Sinne (DAI). Dies ist vor allem im Fall des EGB-Vorschlags auf die von Krajewski angesprochene Problematik zurückzuführen, dass die „Dienste von allgemeinem Interesse“ keinen Rechtsbegriff im Sinne des EG-Vertrags darstellen. Die DAI fallen gemäß dieser Lesart ohnehin als „nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten“ aus dem Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilfenrecht heraus. Als Notnagel gilt immer, dass sie im Zweifelsfall als DAWI betrachtet und so durch die Rahmenrichtlinie reguliert werden könnten.
Als Rechtsgrundlage werden im PSE-Entwurf die EGV-Artikel 16, 86, 95 und 251 erwähnt. Er knüpft damit an entsprechende Vorschläge des Langen-Berichts (November 2001) und des Herzog-Berichts (Januar 2004) an, die vom Europäischen Parlament angenommen wurden. (5)
Ohne explizit eine Rechtsgrundlage zu benennen werden im EGB-Vorschlag die EGV-Artikel 2 und 16 angesprochen. Die Petition des EGB wiederum fordert recht vage, europäische Gesetzesinitiativen für die öffentlichen Dienstleistungen auf den Weg zu bringen - die Begriffe „Rahmenrichtlinie“ oder „Gemeinschaftsrahmen“ zur öffentlichen Daseinsvorsorge kommen hier nicht vor.
Der PSE-Vorschlag folgt dem Leitgedanken, dass es einen Ausgleich zwischen den Anforderungen der Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln auf der einen und dem öffentlichen Interesse sowie den Bedürfnissen der Nutzer und Verbraucher dieser Dienste auf der anderen Seite geben müsse. Ziel des Vorschlags sei, ergänzende Bestimmungen zu den Binnenmarkt- und Wettbewerbsvorschriften zu schaffen.
Moderater, aber ähnlich wie im EGB-Vorschlag oder der Potsdamer Erklärung wird im PSE-Entwurf ein Gerüst von Anforderungen und Kriterien (z.B. Beteiligungsrechte der Nutzer und Verbraucher, Nachhaltigkeit, Qualität, flächendeckende Versorgung, Universaldienstverpflichtungen usw.) vorgeschlagen. Dies mag in den Bereichen der 'Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse', welche bereits durch sektorspezifische EU-Liberalisierungsvorschriften erfasst sind (z.B. Energie, Telekommunikation, Post, Bahn usw.), dazu geeignet sein, die Gewichte stärker in Richtung der Wahrung des öffentlichen Interesses zu verschieben. Im Hinblick auf die noch nicht von EU-Liberalisierungsrichtlinien erfassten DAWI wie z.B. Wasser und Abwasser, Abfall, ÖPNV usw. würde jedoch von vorneherein akzeptiert, dass sie den Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln etc. zu unterliegen haben.
Mit der Dienstleistungsrichtlinie werden darüber hinausgehende Probleme aufgeworfen: Wie können die DAI allgemein und insbesondere Daseinsvorsorgedienste im sozialen Bereich, in Bildung und Weiterbildung, Gesundheit, Kultur usw. dauerhaft geschützt werden? Darauf geben die Richtlinienentwürfe von PSE und EGB keine Antwort. Bezüglich eines Schutzes der DAI gibt es also eine gewisse Konfusion von dieser Seite und kein in sich stimmiges Konzept (vgl. auch Krajewski 2006: 11-13).
Was die Frage nach der Rechtsgrundlage für einen 'Gemeinschaftsrahmen' für die 'Dienste von allgemeinem Interesse" angeht, so ist m. E. zumindest davor zu warnen, diesen auf Artikel 86 EGV zu stützen. Damit würde man sich klar den Primat der Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln einhandeln. Kaum bestreitbar ist, dass Artikel 86 Absatz 2 EGV lediglich eine juristisch so bezeichnete Schrankensystematik konstituiert, was der EuGH übrigens in seiner ständigen Rechtsprechung auch so sieht: Marktintegration der Daseinsvorsorge ist die Regel, Ausschließlichkeitsrechte oder Monopole sind die zu rechtfertigenden Ausnahmen. Der von der SPE und im (Entwurf des) Rapkay-Bericht unternommene Versuch, die Daseinsvorsorge mit Hilfe der Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EGV vor einer weitgehenden Marktintegration zu bewahren, trägt daher nicht. (6)
Artikel 95 EGV dürfte ähnliche Probleme mit sich bringen, da er die 'Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes' betrifft. Man akzeptiert damit zunächst, dass z.B. soziale Dienste oder das Gesundheitswesen eine Angelegenheit des EU-Binnenmarkt- und Wettbewerbsrechts sind und zur Schaffung und Aufrechterhaltung des EU-Binnenmarkts beizutragen haben – was von vielen Mitgliedstaaten, von Gewerkschaften und Linken bisher stets abgelehnt wurde. Zwar könnten gestützt auf Artikel 95 in diesem Rahmen Harmonisierungsmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit, der Umwelt, der Verbraucher, der Arbeitsumwelt und womöglich auch sozialpolitische Auflagen (sozialer und territorialer Zusammenhalt usw.) angedacht werden. Eine generelle Ausnahme der DAI von den Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln wird sich mit Berufung auf Artikel 95 EGV aber kaum begründen lassen.
Artikel 16 EGV erscheint als Rechtsgrundlage zwar schon geeigneter, da es ihm um die Funktionsfähigkeit der Daseinsvorsorge geht. Doch auch hier besteht ein Junktim zu den Artikeln 73, 86 und 89, die eine 'Abwägung' zwischen öffentlichem Interesse und Binnenmarkt- Wettbewerbs- und Beihilferegeln begründen könnten, aber kaum ein völlige Ausklammerung der DAI aus letzteren. Die Frage nach der Rechtsgrundlage für einen Gemeinschaftsrahmen zu den DAI komplett außerhalb des Binnenmarktrechts, wie die Potsdamer Erklärung sie z.B. anstrebte, scheint auf Basis des Vertrags von Nizza als ziemlich unlösbar.
Die neue Debatte um einen „Gemeinschaftsrahmen“: Daseinsvorsorge ist integrale Angelegenheit des EU-Binnenmarkts!
Die Formel der PSE von der Balance zwischen Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln auf der einen und dem öffentlichen Interesse auf der anderen Seite lag ja bekanntermaßen schon dem 'ausgewogenen Kompromiss' bei der Dienstleistungsrichtlinie zu Grunde. Der vom Europäischen Parlament verabschiedete Rapkay-Bericht zum Weißbuch Daseinsvorsorge, dem die PSE mit großer Mehrheit zustimmte, stellt einen deutlichen Bruch zu den vorherigen Resolutionen des EP zu diesem Thema dar. Er hat die Gewichte noch weiter in Richtung 'mehr Marktwirtschaft bei der Daseinsvorsorge' verschoben. Der EP-Bericht stellt fest, dass es im Hinblick auf die vollständige Ausnutzung der Chancen des Binnenmarktes besonders wichtig ist, dass die Auflagen und Vorschriften zur Regulierung der Marktmodernisierung unter Aufrechterhaltung eines sozialen Zusammenhalts und der Zugänglichkeit der Dienstleistungen für alle einen gerechten, transparenten und effizienten Wettbewerb gewährleisten, den Missbräuchen marktbeherrschender Stellungen und neuen Monopolen vorbeugen, die den Markteintritt neuer Teilnehmer erschweren. Das EP betont, dass die Mehrheit der Dienste von allgemeinem Interesse im fairen Wettbewerb erbracht werden kann, gemäß dem Prinzip, dass private und öffentliche Unternehmen gleich behandelt werden müssen.
Das EP vertritt die Auffassung, dass die legitimen Erfordernisse des allgemeinen Interesses nicht als Vorwand für eine missbräuchliche Abschottung der Dienstleistungsmärkte gegenüber internationalen Dienstleistern dienen dürfen, die sich verpflichten, die legitimen Erfordernisse zu beachten und dazu in der Lage sind. Das EP erkennt an, dass weite Teile der Daseinsvorsorge nicht durch den Versuch einer Definition von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse den Vorschriften über den Binnenmarkt und den Wettbewerb entzogen werden dürfen und stellt darüber hinaus fest, dass es keine Rechtsgrundlage für einen Vorschlag gibt, der die Nichtanwendung der einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags auf bestimmte Dienstleistungen anstrebt. Gefordert werden Leitlinien im Interesse von 'Transparenz und Verbraucherschutz', unter anderem mit dem Ziel Konsultation und gegebenenfalls Befassung der für den Wettbewerb zuständigen Behörden mit jeder Einzelheit, die auf einen Verstoß gegen die nationalen und die im Vertrag enthaltenen Wettbewerbsvorschriften hindeuten könnte.
Das Europäische Parlament hat damit klar zum Ausdruck gebracht, dass es die Dienste von allgemeinem Interesse als Angelegenheit des Binnenmarktes betrachtet. Es hat sich explizit gegen einen Gemeinschaftsrahmen zur Daseinsvorsorge ausgesprochen, welcher die Daseinsvorsorge vom Binnenmarkt- und Wettbewerbsrecht ausnehmen würde. Es begrüßt ausdrücklich die bisherigen Liberalisierungsrichtlinien und fordert weitere sektorielle Richtlinien. Die PSE hat mit ihrer Zustimmung zu dieser Entschließung einen Offenbarungseid geleistet: Selbst die Formel von der Balance zwischen Binnenmarkt und öffentlichem Interesse ist nur noch Makkulatur. Bezüglich der PSE-Kernforderung nach einer 'Rahmenrichtlinie zur Daseinsvorsorge' ist ihr Abstimmungsverhalten eine Bankrotterklärung, denn diese kommt im Bericht nicht mehr vor.
EU-Gemeinschaftsrahmen für soziale und Gesundheitsdienste jetzt?
Das EP forderte im Rapkay-Bericht weiterhin die Kommission auf, für den Bereich der sozialen Dienste und Gesundheitsdienste von allgemeinem Interesse mehr Rechtssicherheit zu schaffen und einen entsprechenden Vorschlag für eine sektorspezifische Richtlinie des Parlaments und des Rates für die Bereiche, in denen dies angezeigt ist, zu unterbreiten. Wie eingangs schon erwähnt, fordert auch die Plattform sozialer NGO´s sektorielle Richtlinien zu Sozial- und Gesundheitsdiensten, ebenfalls mit dem Tenor, eine 'gerechte Balance' zwischen Wettbewerb und öffentlichem Interesse herzustellen. (7)
In der Plattform geben offenbar die großen Wohlfahrtsverbände (wie z.B. aus Deutschland die Arbeiterwohlfahrt, Caritas, Diakonie etc.) den Ton an. Vor dem Hintergrund nationalstaatlicher Trends zur Schaffung und Ausweitung von wettbewerbsgesteuerten ‚Wohlfahrtsmärkten’ haben sie sich offenbar auf eine Strategie eingestellt, in diesem Wettbewerb das obere Preissegment mit „Qualtitätsangeboten“ zu halten oder zu besetzen. Die sich immer weiter ausbreitende Markt- und Wettbewerbslogik in diesen Bereichen auf nationalstaatlicher Ebene wird nicht mehr grundsätzlich in Frage gestellt. Nur kleinere Träger und Initiativen thematisieren im Rahmen der Plattform, dass etwa eine allgemeine Ausschreibungspflicht für soziale Dienstleistungen fragwürdig ist, weil nur große Anbieter die Kapazitäten hätten, an diesen erfolgreich teilzunehmen. Langfristig dürfte dies zu einer Ausdünnung von Vielfalt und spezifischer qualitativer Zielgruppenangebote in der Sozialwirtschaft und dem 'Dritten Sektor' führen.
Die Position der Plattform – aber auch von PSE und Grünen – ist damit durchaus kompatibel mit jener der Europäischen Kommission. Diese will natürlich mehr Wettbewerb und "Modernisierung" der Sozialdienste, gesteht den Mitgliedstaaten aber zu, im Rahmen von Ausschreibungen gemeinwohlorientierte Anforderungen oder Universaldienstverpflichtungen an die Betreiber sozialer Dienste zu richten.
Der Bericht von Joel Hasse Ferreira (PSE) zu den sozialen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse folgt derselben Grundphilosophie: Er wurde von der gleichen Großen Koalition von Sozialdemokraten, Konservativen und Liberalen verabschiedet wie zuvor beim Rapkay-Bericht. Das EP hält ein Konzept der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse für falsch, das auf der einen Seite die Vorschriften für den Wettbewerb, die staatlichen Beihilfen und den Markt den Begriffen des öffentlichen Dienstes, dem allgemeinen Interesse und dem sozialen Zusammenhalt auf der anderen Seite gegenüberstellt; hält es im Gegenteil für notwendig, sie miteinander zu vereinbaren, indem eine positive Synergie zwischen wirtschaftlichen und sozialen Aspekten gefördert wird; bekräftigt nichtsdestoweniger, dass im Fall der Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse die Vorschriften für Wettbewerb, staatliche Beihilfen und Binnenmarkt mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vereinbar sein müssen und nicht umgekehrt.
Die ursprüngliche Forderung nach einem „Gemeinschaftsrahmen für soziale Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ wurde auf Druck der Konservativen fallen gelassen. Nun begrüßt das EP die Absicht der Kommission, den Konsultationsprozess vertiefend fortzusetzen, um die Anwendung bestimmter Gemeinschaftsbestimmungen für Sozialdienstleistungen zu klären; ist ferner der Ansicht, dass der vorgeschlagene erweiterte Konsultationsprozess Mitte 2007 abgeschlossen sein sollte, und ersucht die Kommission, einen Beschluss darüber zu formulieren, wie dieser Prozess weiterverfolgt werden kann, und festzulegen, welches Konzept am besten verfolgt werden sollte, einschließlich der Berücksichtigung der Notwendigkeit und der Berechtigung eines sektorspezifischen Legislativvorschlags. (P6_TA-PROV(2007)0070)
Immerhin will der Berichterstatter Hasse Ferreira die 'Balance' zwischen Wettbewerb und öffentlichem Interesse noch eher zugunsten der gemeinwohlorientierten Verpflichtungen ausrichten - mal sehen, was am Ende davon bleibt. Zu der von der Kommission angesprochenen Frage, ob soziale Dienste wirtschaftliche Aktivitäten darstellen (mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen) oder nicht, nimmt der Entwurf erst gar nicht Stellung. Euphorisch setzt er sich für den Ausbau privat-öffentlicher Partnerschaften bei sozialen Dienstleistungen ein.
Von solcherart Stellungnahmen hat die Kommission für ihre grundlegende Liberalisierungsorientierung nichts zu befürchten. Zur Forderung nach einer Richtlinie zu Gesundheitsdiensten kann sie darauf verweisen, dass sie in 2007 einen Richtlinienvorschlag für einen „Gemeinschaftsrahmen für sichere, hochwertige und effiziente Gesundheitsdienste“ vorlegen will. Dieser soll die Anliegen des ursprünglichen Entwurfs der Dienstleistungsrichtlinie wieder aufgreifen und sogar darüber hinausgehen. Was die Plattform, wohlmeinende Sozialdemokraten und Grüne somit erhalten, ist eine Liberalisierungsrichtlinie. Das Europäische Parlament hat sich bereits in mehreren Entschließungen grundsätzlich für einen liberalisierten EU-Binnenmarkt für Gesundheitsdienste ausgesprochen.
Zur Forderung nach einem Gemeinschaftsrahmen für soziale Dienstleistungen kann die Kommission erst mal abwarten und die Mitgliedstaaten ihre Arbeit beim Vorantreiben der „Modernisierung der Sozialdienste“ und ihrer Unterwerfung unter Wettbewerbsimperative machen lassen. Dies dürfte zu weiteren Klärungen vor dem EuGH führen, ob bestimmte soziale Dienste als „wirtschaftliche Tätigkeiten“ zu betrachten sind. Würde sie die Forderung nach einer Rahmenrichtlinie für soziale Dienste andererseits aufgreifen, so kann angesichts der deutlichen Aussagen in ihrer Mitteilung erwartet werden, dass ebenfalls ein liberalisierungsorientierter Gemeinschaftsrahmen herauskäme, der die von der Plattform gewünschten Gemeinwohlauflagen eng auf das ‚Notwendige und Verhältnismäßige’ begrenzt.
Es geht also um Grundsatzfragen: sind Gesundheits- und Sozialdienste überhaupt eine Angelegenheit des EU-Binnenmarkts? Der Hasse-Ferreira-Bericht und große Teile der Wohlfahrtsverbände bejahen dies im Prinzip. Sie akzeptieren das von der Kommission avisierte Projekt der Etablierung von „Wohlfahrtsmärkten“ mit Ausschreibungspflicht und Wettbewerb als Steuerungsinstrumenten. In vielen Mitgliedstaaten ist dies ja auch längst etablierte Praxis. Strittig ist für PSE, Grüne und Plattform sozialer NGO´s nur, wie weit reichend Anforderungen im Sinne des Allgemeininteresses den Anbietern von Sozial- oder Gesundheitsdienstleistungen auferlegt werden dürfen. Damit wären wir aber in diesen Bereichen bei der gleichen Methodik angelangt, die am Anfang der Liberalisierungsrichtlinien bei Energie, Post und Telekommunikation zum Zuge kam: genereller Wettbewerb, eingehegt durch Universaldienstverpflichtungen. Was heute von letzteren noch übrig ist – siehe die Diskussion um die letzte Stufe der Postliberalisierung – kann jede und jeder in der Praxis besichtigen.
Am Ende bleibt: gut gemeint ist noch lange nicht gut. Unter den bestehenden politischen Kräfteverhältnissen in der EU werden Forderungen nach sektoriellen Richtlinien zu Gesundheits- und Sozialdiensten schnell zum Bumerang. Man kann solcherart Gutmenschentum nur viel Glück dabei wünschen, wenn später aus den Eingeweiden des geschlachteten Sozialstaats die Zukunft gelesen werden muss.
Einige Schlussfolgerungen und Fragen
Veränderte Grundsatzpositionen
In der Debatte um einen Gemeinschaftsrahmen oder eine Rahmenrichtlinie zur Daseinsvorsorge ist die Linke mit einem deutlichen Wechsel damit verbundener Grundsatzpositionen vieler Akteure konfrontiert. Betrachtete die Europäische Kommission früher die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse im Kern als „nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten“, so hat sie diesen Standpunkt mit ihrer Mitteilung zu sozialen Diensten (= wirtschaftliche Tätigkeiten) grundlegend verändert. Waren zur Zeit der Konventsdebatte um die EU-Verfassung linke Sozialdemokraten, Grüne und Linksfraktion gemeinsam der Auffassung, dass eine Rahmenrichtlinie den Zweck hat, die Daseinsvorsorge vom Anwendungsbereich der Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilferegeln auszunehmen, so sind alle außer der Linksfraktion inzwischen der Meinung, dass die Binnenmarkt- und Wettbewerbsvorschriften grundsätzlich für die Daseinsvorsorge zu gelten haben. Auch der EGB und eine Reihe von Gewerkschaften sehen in diesem Ansatz – ausbalanciert durch Universaldienstverpflichtungen usw. – immer mehr den letzten Rettungsanker, um die Daseinsvorsorge vor einer Gängelung durch liberalisierungsfreundliche EuGH-Urteile zu „schützen“. Unter diesen Bedingungen ist es ein Ausdruck politischer Hilflosigkeit, die Debatte nur um die Fragestellung „Rahmenrichtlinie ja oder nein?“ zu führen. Die eigentliche Frage lautet: Wozu, mit welchen Zielen und Inhalten, und wie?
Rechtsgrundlage und Grundsatzkonzept Daseinsvorsorge
Der geltende EG-Vertrag bietet keine geeignete Rechtgrundlage für eine Rahmenrichtlinie, welche die Daseinsvorsorge komplett von den Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilfevorschriften ausnimmt. Eine Rahmenrichtlinie auf Grundlage der einschlägigen EGV-Artikel (z.B. 95, 86, 16 usw.) muss immer zunächst einräumen, dass das Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Beihilfenrecht für die Leistungen der Daseinsvorsorge grundsätzlich gilt. Theoretisch möglich ist lediglich, die diesbezüglichen Bestimmungen des EG-Vertrags zu „interpretieren“, Ausnahmen zu verankern und zu versuchen, möglichst umfassende Gemeinwohl- oder Universaldienstverpflichtungen durchzusetzen. Für die Linke stellt sich die Frage, ob dies ein tragfähiges Grundsatzkonzept sein kann. Die Spitzenverbände der deutschen Sozialversicherung verneinen dies: „Sozialschutz, soziale Sicherheit und öffentliche Gesundheit sind keine am Markt handelbaren Wirtschaftsgüter, denen – wenn überhaupt – Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt werden, sondern sie sind selbst Ausdruck und Sinnbild des Gemeinwohls. Das marktorientierte Konzept sozialer Dienste würde zu einer Erosion der ‚Ziele der Sozialpolitik’ beitragen, verbunden mit einem Verlust an demokratischen Steuerungsmöglichkeiten. Es geht daher nicht nur um die Art und Weise der Organisation (marktnah oder marktfern), sondern letztlich um den Inhalt und Umfang des öffentlich gewährleisteten Sozialschutzes. Die Wahl der einzusetzenden Mittel ist im Hinblick auf die verfolgen Ziele der Sozialpolitik keineswegs neutral (Deutsche Sozialversicherung 2005).“ (8)
Diese Grundsatzargumentation lässt sich natürlich nicht nur für soziale und Gesundheitsdienste anführen, sondern auch für andere Bereiche der Daseinsvorsorge. Die fusionierte Partei „Die Linke“ wäre zumindest gut beraten, eine eigene Grundsatzkonzeption für die Gestaltung der Daseinsvorsorge (nationale Ebene, EU) auszuarbeiten, die dann als Grundlage für die weitere Diskussion und politische Intervention dienen kann.
Verfassungsdebatte
Wer die Daseinsvorsorge komplett von den Binnenmarktregeln etc. ausnehmen will, muss dafür zunächst eine Rechtsgrundlage im EU-Primärrecht (EG-Vertrag, Verfassung) schaffen. Deshalb muss der Schutz der Daseinsvorsorge (und öffentlicher Güter usw.) in der Debatte um die Zukunft des Verfassungsvertrags an prominenter Stelle thematisiert werden. Es geht dabei um mehrere Fragestellungen:
- die Ersetzung des bisherigen markt- und wettbewerbsfundamentalistischen Konzepts des Gemeinsamen Marktes und des EU-Binnenmarktes durch einen sozial, ökologisch, verbraucherschutzpolitisch usw. auf hohem Niveau regulierten Binnenmarkt;
- die Verankerung einer klaren Unterscheidung zwischen kommerziellen und öffentlichen oder gemeinwohlorientierten Dienstleistungen, zwischen privaten und öffentlichen Gütern, wobei für letztere das ausschließliche Primat des öffentlichen Interesses, der demokratischen Steuer- und Gestaltbarkeit, der materiellen Verwirklichung von Grundrechtsansprüchen und der Funktionsfähigkeit der Dienste zu gelten hat,
- damit verbunden eine andere Definition des Begriffs der ‚Dienstleistung’ und des ‚Unternehmens’ – d.h. eine Unterscheidung zwischen öffentlichen und gewerblichen Dienstleistungen und privatwirtschaftlichen und öffentlichen oder gemeinwohlorientierten Unternehmen (öffentlich oder gesetzlich definierter Auftrag, keine private Gewinnerzielungsabsicht), die jeweils unterschiedliche Regulierungsformen für private und öffentliche/gemeinwohlorientierte Unternehmen begründen;
- eine Neuregelung des Beihilferechts, welche staatliche oder öffentliche Ausgleichszahlungen für die Erfüllung von Gemeinwohlaufgaben ausdrücklich erlaubt und in breitem Umfang nach transparenten Kriterien absichert.
Dies wäre letztlich die wohl effizienteste Schutzmaßnahme gegen liberalisierungswütige EuGH-Urteile in punkto Daseinsvorsorge.
Fragen zur Strategie der Gewerkschaften
Der EGB und eine Reihe von Einzelgewerkschaften haben sich sowohl für eine allgemeine Rahmenrichtlinie zur Daseinsvorsorge als auch spezifische Richtlinien zu Gesundheits- und Sozialdiensten ausgesprochen. Eine Diskussion über die möglicherweise damit verbundenen Implikationen und Schwierigkeiten hat bisher noch nicht stattgefunden. Wie gezeigt wurde, könnte der vom EGB vorgestellte Entwurf für einen Gemeinschaftsrahmen für Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse die Problematik der breiteren Daseinsvorsorge (DAI) nur bedingt einhegen und nicht vollständig lösen. Auch intern werden konzeptionelle Unklarheiten eingestanden (siehe Krajewski 2006). Konkretere Vorstellungen zum Inhalt sektorieller Rahmenrichtlinien zu Sozial- und Gesundheitsdiensten hat der EGB bislang nicht vorgelegt. Gerade hierzu wären im Hinblick auf das Wozu und Wie deshalb einige Fragen in der gewerkschaftlichen Debatte zu stellen.
In der Bundesrepublik wurden vor allem Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen früher nach dem Adenauerschen Subsidiaritätsprinzip organisiert. Staat, Länder und Kommunen delegierten diese meist an kirchliche (z.B. Caritas, Diakonie), weltanschauliche (z.B. AWO, Arbeiter-Samariter-Bund) oder freie Träger der Wohlfahrtspflege, reguliert durch gesetzliche Gemeinwohlauflagen. Gewerkschaften und Sozialdemokratie waren anfangs Gegner dieses Konzeptes und forderten eine flächendeckende Bereitstellung solcher Dienste durch die öffentliche Hand (orientiert am skandinavischen Modell). Inzwischen ist diese besondere bundesdeutsche Ausprägung einer ‚gemischten Wirtschaft“ längst Geschichte.
Spätestens seit den 1980er Jahren hat bedingt durch die „Sparpolitik“ von Bund, Ländern und Kommunen der Druck zugenommen, in vielen Daseinsvorsorgebereichen mehr betriebswirtschaftlich zu denken und zu planen. „Mehr Wettbewerb“ und „Eigenverantwortung“ sind die zentralen Stichworte der längst auf allen Ebenen voranschreitenden „Vermarktlichung des Sozialstaats“.
Inzwischen zieht sich die öffentliche Hand immer mehr auf die Rolle einer „Regulierungsbehörde“ zurück, welche soziale und andere Daseinsvorsorgedienstleistungen auf einem von Wettbewerb und Ausschreibungen gesteuerten Markt „einkauft“ oder vergibt (Festlegung der zu erfüllenden Gemeinwohlaufgaben, des Qualitätsniveaus der Dienste, der Klärung und Verteilung der anfallenden Kosten und der Kontrolle der Ergebnisse). Öffentliche oder kommunale Dienstleister, öffentlich-private Partnerschaften, gemeinnützige Träger der Wohlfahrtspflege und private Dienstleister konkurrieren dabei um den Zuschlag für öffentlich ausgeschriebene Leistungen.
Warum sollte es nach all den negativen Erfahrungen mit dem ‚Marktmodell’ bei Daseinsvorsorgeleistungen in der Bundesrepublik nun aber ausgerechnet die Daseinsvorsorge im Bereich Soziales und Gesundheit retten, wenn man sie auf EU-Ebene durch sektorielle Rahmenrichtlinien grundsätzlich den Binnenmarktvorschriften unterwirft?
Die Zumutungen von Kommission und EuGH sind ja wohlbekannt und gehen gerade bei sozialen und Gesundheitsdiensten ans Eingemachte. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass im Rahmen der Modernisierung der sozialen Dienste alle sozialen Leistungen von kommerziellen, gemeinnützigen oder gemischt öffentlich-privaten Unternehmen in einem europaweiten oder globalen Wettbewerb erbringen ließen, bei voller Berücksichtigung der Ziele der Sozialpolitik. Letzteres könne durch die Formulierung von Gemeinwohlauflagen, Qualitätsstandards etc. gesichert werden. Bezogen auf die Sozialversicherung würde dies z.B. bedeuten, die Pflichtversicherung durch eine Versicherungspflicht zu ersetzen. Ähnliche Überlegungen hat auch der EuGH angestellt: nach dem ‚Grundsatz der Verhältnismäßigkeit’ müsse hinterfragt werden können, ob der Umfang des Versicherungsschutzes in der sozialen Pflichtversicherung angemessen sei, d.h. ob nicht auch ein geringeres Schutzniveau (Mindestdeckung) als angemessen gelten kann. Dies ließe dann Raum für die Abdeckung darüber hinaus gehender Risiken durch private Versicherungsanbieter, deren Recht auf volle Dienstleistungsfreiheit im Binnenmarkt gewahrt werden müsse (Rechtssache Freskot C-355/2000).
Natürlich sind die Gewerkschaften mit solchen Perspektiven der Regulierung sozialer Dienstleistungen (oder des Sozialschutzes) nicht einverstanden. Wenn man jedoch soziale und Gesundheitsdienste durch auf das Binnenmarktrecht gestützte EU-Rahmenrichtlinien retten will, muss man erstens die Position der Gegenseite genau im Blick haben. Und zweitens muss man eine Vorstellung davon haben, wie denn alternativ „Gemeinwohlauflagen“ und Universaldienstverpflichtungen bezüglich sozialer und Gesundheitsdienste zu formulieren wären. Natürlich kann man erst mal damit antreten, dass z.B. im Gesundheitswesen das ganze Spektrum der Leistungen zum ‚Universaldienst’ gehören muss. Doch angesichts der vorherrschenden politischen und gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse in der EU scheint es nicht gerade realistisch, dass eine solche Position sich durchsetzen würde. Gerade hier und bei den sozialen Diensten dürfte es schwierig werden, die ja auch auf nationalstaatlicher Ebene bereits voranschreitende Unterscheidung in minimalistische „Grundversorgung“ (z.B. mit dem bloßen Ziel der Armutsvermeidung) und „Basis- oder Pflichtleistungen“ auf der einen und im Wesentlichen über den freien Markt abgedeckten Zusatzleistungen auf der anderen Seite abzuwehren. Es könnte also sein, dass man sich am Ende des Prozesses mit einem solchen prinzipiell auf das Binnenmarktrecht gestützten Ansatz selbst ins Knie geschossen hat. Die Erfahrungen mit dem Binnenmarkt für Energie, Postdienste und Telekommunikation, bei deren Umsetzung am Anfang ja auch große Erwartungen in punkto weit reichender Universaldienstverpflichtungen bestanden, bieten dafür ein recht „erbauliches“ Anschauungsmaterial.
Fußnoten
(1) Das Ziel ist, bis Sommer 2007 eine Million Unterschriften europaweit zu sammeln. Im März 2007 waren etwas über 50 000 erreicht.
(2) Siehe EuGH Rechtssachen C-180/98 bis C-184/98, Pavlov u. a.
(3) EuGH Rechtssache C-352/85, Bond van Adverteerders
(4) So betrachtete der EuGH sogar die frühere Bundesanstalt für Arbeit als „Unternehmen“.
(5) Die Mehrheit der Abgeordneten der Linksfraktion im EP (GUE/NGL) und insbesondere der Delegation der PDS stimmten gegen beide Berichte, weil die Konservativen eine Reihe von liberalisierungsorientierten Änderungsanträgen zu den Ursprungsentwürfen durchsetzen konnten.
(6) Andreas Wehr: Thesen zum Entwurf eines Berichts über Dienstleistungen von allgemeinem Interesse des sozialdemokratischen Europaabgeordneten Bernhard Rapkay
(7) Das der Plattform verbundene französische Kollektiv Soziale Dienste von allgemeinem Interesse hat sogar ein „Non-Paper“ erarbeitet, welches die Kernelemente eines Richtlinienvorschlags zu sozialen und gesundheitlichen Diensten von allgemeinem Interesse enthält. Sie beruht auf einem Marktmodell der sozialen Dienste (Wettbewerb von Trägern der Wohlfahrtspflege, privaten Anbietern, IPPP´s etc.), welcher durch Gemeinwohlauflagen auf EU-Ebene und Autorisierungsprozeduren auf nationaler Ebene geregelt wird.
Siehe auch
- Stellungnahme des Paritätischen Ausschusses für das Postwesen in der Europäischen Union vom 21. November 1996 zur Mitteilung der Kommission über die Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa (KOM(96) 443 endg. vom 11.09.96)
- Der große Bluff – Wie Europas Eliten versuchen, die EU-Dienstleistungsrichtlinie geräuschlos durchzusetzen
Klaus Dräger (2006) - Stellungnahme des Europäischen Gewerkschaftsverbands für den Öffentlichen Dienst zum Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse KOM (2003) 270
- Brief von Ver.di an das EU-Parlament zum Rapkay-Bericht 25.9.06
- EU-Dienstleistungsrichtlinie
